动拆迁补偿利益分割案件若干问题探析

动拆迁补偿利益分割案件若干问题探析

Analysis of several issues concerning the division of interests  on expropriation and compensation

目次

摘要……………………………………………………………1

问题一…………………………………………………………1

问题二…………………………………………………………3

问题三…………………………………………………………3

问题四…………………………………………………………4

问题五…………………………………………………………5

问题六…………………………………………………………6

问题七…………………………………………………………6

摘要：本文主要围绕动拆迁利益分割案件中的程序及实体多方面的问题进行探讨，因为拆迁补偿各地出现明显的地域性特色，故本文讨论主要是笔者基于多年的实践体验针对上海区域的实际情况。这种案件具有金额大、家庭成员众多、矛盾大、调解难、相关法律滞后、审理周期长、事实查明难、裁判标准不一等诸多特点。在新一轮的城市变迁中，征收拆迁扮演重要的角色。房系千家万户冷暖，除了被拆迁人有切身体会之外，对于拆迁中担任矛盾化解者的法律工作者也有切身的体会。当事人除可能对政府补偿金额持有异议外，在补偿政策规范化和愈加透明背景下，伴随一轮轮的房价不断上升，针对有限的利益，家庭亲属内部之间的利益分割分歧就此升级并接近白热化。笔者基于多年实践，就针对此类案件中诸多程序及实体问题进行探究分析，尤其是公租房拆迁中的同住人资格认定等疑难问题进行深刻剖析，并提出解决方案，以期抛砖引玉。

   关键词：征收补偿  动拆迁利益分割 同住人资格 公房拆迁 诉讼费标准

问题一、诉讼费标准，完全不统一，不合理。

    （一）到底是按诉请争议金额还是拆迁待分利益总额收费？笔者这里先说两个收费规定。

第一个文件是国务院于2006年12月19日颁布并在2007年4月1日开始实施的文件《诉讼费用交纳办法》。《诉讼费用交纳办法》第十三条规定：案件受理费分别按照下列标准交纳：（一）财产案件根据诉讼请求的金额或者价额，按照下列比例分段累计交纳先说诉讼费……，按此得出结论应该依照诉讼请求的金额来支付诉讼费，这是目前绝大部分案子的交纳标准；

第二个是上海市高级人民法院2007年9月20日下发的《关于审理分家析产案件若干问题的意见》，该司法解释第八条规定，分家析产案件的评估费、诉讼费，由共有人按析产中获得的财产份额进行分担。虽然没有明文预收标准，而诉讼费则按全部待分割动迁补偿利益预交。

诉讼费按诉请金额进行计算，是行政法规明文规定。但是上海法院对于共有物分割案件都按全部待分利益总额进行预收取案件受理费，并且最后根据分得的利益多少参照《关于审理分家析产案件若干问题的意见》确定分担诉讼费的比例，换言之分得的利益越多，则最终分担的诉讼费越多。

笔者认为：这种动迁利益分割虽然被法院归为“共有纠纷”却与其他共有有本质的不同，动迁补偿利益是一种“伪共有”。特别明显的一点就是原告不一定能分得动迁利益，如公房拆迁安置利益分割中，不能被认定为同住人资格的原告完全败诉，而一般的共有财产的分家析产纠纷比如继承案件，则可能当事人都基于身份关系获得多少不同的利益。

试举一例：张家这一户公房拆迁，包括承租人在内共四个户口：张甲、张乙、张丙、张丁，拆迁中该户获得动迁补偿款400万元，张甲为承租人，张乙以自己作为同住人却未得补偿利益为由提起诉讼，其诉讼请求为分得100万元，法院按拆迁总额预收取诉讼费4万元左右，而若仅仅按其主张诉请金额为准，诉讼费1万元左右，中间相差3万元左右，3万元也是很大的开支，因为除了案件受理费外，原告可能要聘请律师会产生律师费。如果另外申请保全则保全费加上担保费，总计各项成本就肯定超过五万元。倘若该户家庭在册人口高达十人以上，张乙仅仅主张分得10万元，诉讼费仍旧得交4万元左右，诉讼费的不合理之处就更为明显；若仅仅主张分得4万元补偿款，仍然交纳4万元诉讼费？这个制度就出现了弊病，导致和迫使当事人不得不放弃权益主张，毫无疑问和国务院的行政法规精神出现了严重的冲突。更有甚者，很多原告经法院认定并非同住人，结果未分得任何利益，却承担了几万块诉讼费。审判法官的逻辑是你输了，自然要承担诉讼费，这个是贯彻了《诉讼费用交纳办法》第二十九条诉讼费用由败诉方负担之规定。但是立案庭法官却在立案开具交费单的时候却是按分家析产的逻辑收取。这种不统一收费的任意性加之以拆迁利益案件金额巨大，给刚刚进入诉讼程序的当事人就带来了沉重的不利益，从程序上无法保证当事人的公正合理，在律师、当事人和法院之间埋下矛盾的导火索，有的当事人认为应该按诉讼请求金额收费，认为主张金额少，诉讼费却畸高，无法沟通一致的情况下只能投诉法官或者律师。

笔者认为按照补偿利益总额收取诉讼费完全是有失公允的做法。到底应该如何收取征收补偿利益分割这种共有案件的诉讼费？

解决方案如下：首先立案庭应当遵照国务院《诉讼费用交纳办法》规定，按原告诉讼请求金额开单子预收。如果该案在审理中出现了各方当事人各自为政，多方纠纷，各自要求各自的一部分权益，则审判法官可以要求各方依照自己的主张金额分别交纳诉讼费，国务院《诉讼费用交纳办法》中对于诉讼费的交纳主体并没有完全局限原告一方，而是将交纳主体确定为当事人，当然包括被告在内。例如甲是原告已经交纳，但是乙要求一个金额，法官应当针对乙，单独开单要求其交费；对于丙的主张，要求丙交费；最后根据胜败情况最终由胜、败诉方各自分担即可，这样可以完全是按《诉讼费用交纳办法》规定执行而法院不会出现审理的很多标的额而收费很少的吃亏局面。如果仅仅是原告一个人提出主张，被告方比较多且观点一致完全针对原告一方的主张，则仅仅收取原告一笔诉讼费即可。

（二）诉讼费的“待分利益”金额认定标准不一致

这种主要是针对征收补偿利益中有安置房屋，而非全货币的补偿安置方式。这几年房价节节攀升的现实情况而拆迁补偿安置房中的福利因素，安置房在《拆迁安置补偿协议》中往往是优惠的“安置价”，在三年的禁售期满后即可上市交易与普通商品房无异。拿到手的价格低，房价又在不断疯长，所以导致法院在审理这种案子的时候，对于诉讼标的额认知出现了不同的判断。有的按协议中的“安置价”，有的按所谓的“市场价”，这种标准不一也损害了当事人的利益。

笔者认为：从公平角度出发，诉讼请求中带有房屋权利主张的，诉讼费应该参照房屋的市场价格进行收取，至于市场价可以按法院自己的评估系统或者依据网上询价暂收，最后根据庭审中当事人的认定的价格进行调整。

问题二、安置房大产证不出来，法院不受理，这种操作的负面效应不可忽视。

      上海市高级人民法院，倾向性意见认为：在配套商品房未实际取得时，被安置人分割征收补偿利益时要求确认配套商品房的购买权，其实际是主张分割房屋的权利。鉴于被安置人将来可能获得的房屋实际面积、位置等尚处于不确定状态, 故法院不宜进行确权、分割。若动迁款预留在动拆迁部门用于购置安置房的，动迁款亦可不作处理。当事人要求确认安置房购买权的，法院可驳回其诉讼请求，但应向当事人释明可在房屋实际面积、位置等确定后再行主张。[1]

这种规定表面看显得十分合理，法院的严谨和司法权威体现无遗。然而，迟来的正义非正义。很多安置房三五年才能建好，而且是建设好了先办理进户入住手续，过很久再由开发商办理大产证，结果造成了更多的不公平现象。

（1）等待多年，证据不易查找，证人丧失。我们国家之所以规定诉讼时效只有两年，后改为三年就是为了敦促当事人尽快提起诉讼，法谚有云：“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。权利有损即刻起诉这样的情况证据都保存完善，便于查清事实和分清是非，法院可以少一些猜测和自由裁量更多的追寻客观真实从而实现正义。但是如果三五年过去了，证据流失严重，比如公房拆迁的同住人想找原来居住的居委会、老邻居证明自己对被拆迁的老房子居住使用过，都很难找到。

（2）矛盾积压多年不解决，更不利于营造和谐的社会秩序。对于家庭矛盾，越早化解越好，实在不宜让这种纠纷拖延埋藏在当事人心里好几年，再进行处理，对当事人身心是再一次的重创。如果法律这最后一层保障丧失，法律维权走投无路，毫无疑问有些人会采取所谓的私力救济，带来更多的矛盾。

（3）不受理导致强势霸道一方得利，弱势群体遭殃，最终反而引导裁判的不良走向。法律谚语：迟来的正义非正义，在这种情况下非常明显。强势一方在法院不能处理时抢钱抢房，而其他心软善良之人只能眼睁睁看到自己利益受损而无可奈何。例如对于房屋的归属，如果有人已经抢先进入房产进行实际居住使用和装修，法院大多的情况以“顾全大局”的维稳思想而不会判令房产归其他人。此外，利用自己的某种优势，抢先拿走货币补偿，打官司几年，这个利息损失，无法主张却是实实在在的损失却无法获得救济补偿。

笔者认为：不一定在大产证还未出来之前就会导致房屋实际面积、位置等尚处于不确定状态。从法的价值自由、秩序、效率、公平、正义来看，法院宜当尽快受理为妥。秩序是法的其他价值的基础，自由、平等、效率等需要建立在秩序的基础上，因此秩序是法的基础价值。 但从某方面来说，秩序主要涉及人们生活的形式方面，而难以涉足实质层面。自由是法律最本质的价值，也是法律最高的价值目标。[2]  现在有很多动迁协议对安置房的位置、面积约定相当清晰，而且面积其实误差不会太大，而拆迁补偿利益分割案件大多分割都是法官酌定这种粗线条式的分割，相比之下孰轻孰重？再者，房屋位置在动迁协议中已经明确的，则可以判决主文中写明以协议地址为准。如果房屋位置未明确的，则法院可以在判决中补充以房管部门或者公安部门的实际路牌号为准。耽搁太久，特别不利于化解矛盾和解决问题，

问题三、利益分配方式标准不一。

      （一）分割的时候，对于安置房是否要评估市价？

拆迁安置中掺杂了动迁事务所的补偿考虑因素、家庭成员复杂及矛盾尖锐、公房的历史性等因素。首先说的是安置利益包括安置房和货币款，但是僧多粥少，大家都知晓安置房有巨额的增值空间，在安置人口之间分配的时候，很多法院却并不按市场价进行分割，很多法官给出的理由是：配套商品房属于定向供应的政策性商品住房，其上市交易受到一定限制。[3]

笔者当时作为代理人当时即提出，如家里仅有一套安置房，如果分配给一方，却按动迁安置价进行计算，而其他方仅仅有货币，货币金额等同于安置房的安置价格，那么房子现今涨价货币却日渐贬值，谈何公平？

再例如：有的安置房地段好、楼层好、房型好，有的安置房地段偏，楼层低、房型差，其同样投放市场，即使购入价等同，却面临涨价速度和市场前景的差异。难道分配的时候完全不考虑，这样也不公平。

   笔者认为：应该将房子进行评估折算成货币与其余货币统一进行分配，这样用货币进行衡量，充分发挥货币的价值尺度的本质属性，能力求公平。

（二）奇怪的安置格局和分配格局。

即在外有房者和在外无房的安置人。不论是在拆迁补偿安置的时候，还是在利益分割的时候，法院均会询问此节事实，后来倾向将房产判给在外无房者。保护弱者乃是法律之一贯的价值追究。但是，这个做法有失偏颇。勤劳奋斗者有房，好逸恶劳者穷苦，这种做法仍然有鼓励后进，这种裁判的价值导向出了问题。

   笔者认为在既然是在将房子进行评估，按市场价折算价格后，进行先行进行货币分割，这种情况有有效解决此问题。

问题四、法律法规的抽象及司法解释的滞后导致权益人认定难。

     （一）法律法规的抽象及司法解释的滞后

     2011年国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下面简称“征收条例”）颁布，上海的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》随后颁布，但是在动迁利益的分割问题上并未起多大调整作用，动迁款分割实务中上海市高级人民法院2004年《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称“高院解答”）仍然被法官继续被奉为圭臬。新条例在后不用而续用旧司法解释，表面看这是一个怪象，显然后出台的征收条例并没有对实际民事裁判起着很大的调整作用，尤其是动迁利益的分配问题方面，细究就会发现这个征收条例侧重不是在于规制内部分割而是在于调整和完善以政府为主体的征收人对于被征收人及公房承租人之补偿手续和操作规范，例如评估和征询。从征收条例第一条立法目的，即为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例，可见如斯。

当然既然是前后相互关联的两个环节，其必定有相当的联系。因为在法院分割时肯定也会考虑补偿利益的来源，所以庭审事实查明不可或缺涉及征收情况。在作为征收条例的细化规则，上海市政府出台实施细则时也只是抽象的顺带了两句规定：征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人;公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。此外实施细则对于相关术语下了定义：被征收人定义为是指被征收房屋的所有权人；公有房屋承租人定义为执行政府规定租金标准、与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的个人和单位；共同居住人定义为作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人；房屋使用人定义为实际占用房屋的单位和个人。这个显然无法解决法院的具体处理利益分割问题。

问题五、公房动迁同住人资格认定相关问题

公房拆迁的权益人，现在通说认为公房的拆迁补偿权益属于同住人和公有房屋承租人共有。承租人已经有《租用居住公房凭证》明确记载，那么实务中的问题就剩下同住人的识别了，换言之就是同住人的资格认定问题。

实践中对于同住人资格的认定和判断颇为复杂和混乱。公租房来源说，公房来源途径多样，有的是单位配给，有的是长辈过世继受承租，有的则是拆迁后安置的公房。承租人及同住人对于公房的权益，有的法律实务工作者认为公房的使用权实质上是一种特殊的债权。[4]上海法院系统的倾向观点则明确公房居住权是我国特有的公房制度的产物，实践中公房居住权通常用来指称承租人及其共同居住人（以下简称“同住人”）对公房所享有的相关权益。笔者认为：基本可以得出公房居住权或者使用权是带有历史性和时代特殊性的一种权利，相比现在的物权来说，仅仅处分权有一定的局限性，并且随着时代的发展已经可以在得到房管部门的批准情况下进行交易转让获得交易价格归承租人所有。公房的权利人对公房的权利为已经非常接近产权人，多了一道手续就是：处分预先核准的产权人权利。而普通租赁关系的承租人享有的承租人债权来说与公房承租人，完全不是一个层面，相去甚远，公房的租赁债权则明显物化了，具有明显的对世性，当房屋使用遭到不正当的影响时候，完全可以提出排除妨害的诉讼请求而获得司法救济。上海市原闸北区人民法院在(2014)闸民三(民)初字第2515号民事判决就作出排除王某某、刘某某拒绝王某实际入住上海市闸北区场中路XXX弄XXX号XXX室房屋的妨害，王某于判决生效之日起二十日后实际入住于上址房屋，最终上海市第二中级人民法院也维持。[5]

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》对同住人这样下的定义：共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。

定义中对于同住人要求对被拆迁房屋实际居住要求一年以上，但是有很多的问题都没有说明白：1.何时起算？2.是否要连续居住？3.间接使用算不算居住？对于后面的特殊情况除外，显然立法的意思是，居住一年以上根本不是硬性条件，至于什么属于特殊的情况，根本没明确，给司法裁量留了很大的空间。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》是规定了三要件：户口＋居住满一年以上＋他处无房。而上海高院的《上海市高院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称“高院解答”）规定是：户口（有例外）＋居住满一年以上（有例外）＋他处无房（有例外）。

1、对于户口的例外：高院解答第五条中规定两种例外情形：无本市常住户口＋结婚居住＋满五年；非该户在册的本市户口＋结婚居住＋未满一年（仍然可以有例外）；甚至提到因为特殊原因无户口的，也算，比如读大学、服刑、服兵役等原因户籍迁出，至于这个等包括什么原因，没有明确。

2、他处无房的例外：高院解答的第三条规定了：他处有房但居住困难仍然算同住人。

这个他处无房，过去还经常有商品房和福利房之争，不过现在通说仅限福利房。这里所指的他处房屋(即计算人均居住面积的他处住房)的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的共有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房、房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房(包括自己少部分出资的产权安置房)，以及按公房出售政策购买的产权房等。

3、对于居住满一年以上的例外：高院解答第五条对于非该户在册的本市户口因结婚居住即使未满一年也算同住人。

笔者认为：上海高院的解答几乎颠覆了政府令中对同住人的定义，严格来说其实也算不上颠覆，而是尽量地进行列举式的拓展，扩大同住人的外延和覆盖面，把本来要求三要件同时满足所禁锢和限制的人员范围又不断的突破。拓展了同住人的范围，就是 “不患寡而患不均”的理念，化解矛盾，解决实际问题。

上海二中院经常有涉及到公房的判例中引用一句话：“公房具有福利性质，其根本目的在于保障住房需求。”笔者认为：这里面的保障，就是尽量帮助无房人解决基本的居住问题，不可能给予个别人奢侈待遇，而是尽量普惠式的最低生活层面的满足，尤其是居住困难的人。

到底哪些人是应该获得分配利益？笔者认为这个问题不能直接简单的回答。这里有一个问题要先解决就是既然是公房，物权的归属是国家房管部门，拆迁了补偿对象应该是国家，但是实践中反而变成了承租人和同住人？毫无疑问，公房作为福利既然分给了被保障人，被保障者终身获得使用保障物即公房的权益，即便是价值形式发生了转化，所以这种被保障的人即便是公房拆迁后也同样属于拆迁利益的权利人。征收了老房子，征收利益包括安置房和安置款成为了承租人和同住人对该房屋的居住使用权的一个延续和折换，原本对公房享有权利的承租人和同住人应该是拆迁补偿应该保障和安置的对象。这也是很多法院为何裁判跳出了实施细则的三要件而另外审查当事人是否有居所意思及对原被拆迁房屋是否有密切居住联系，以“居住权”为核心的利益分割判断标准。

法院系统曾对公房居住权进行研讨并初步有了一些倾向性观点，原本以期解决实务中居住权纠纷矛盾问题，但是最终居住权并未被纳入司法裁判范围，因为居住权这种特殊权利违反了物权法定的基本原则，物权法并没有将“居住权”纳入现在物权权利种类范围，更不必说具体的内容，但是现在用来判断同住人资格也恰如其分。

除了高院的解答进行拓展之外，法院进行公房拆迁认定处理同住人和承租人权益分割时候会考虑很多其他的因素：对被拆迁房屋的贡献、户籍情况、家庭地位、实际居住情况及其他住房福利情况等因素。还有一些法院会考虑：长幼次序、经济地位、居住条件、户籍状况、家庭贡献及民事活动等价有偿、公平合理的基本原则。这些均是囿于法律的规定有限而实际生活复杂宽泛。

问题六、他处有房之争。

按上海高院的解答，凡是他处有房的，分得拆迁福利的权益将有所减损。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。

笔者认为，这里已经充分进行了列举，但是还是有很多的问题。这里的主体应该仅限接受配房的公房的承租人为宜。就拿按公房出售政策购买产权房为例，如公房来源是爷爷的厂里分得的，则在准备购买成售后公房时，有时为了孙子结婚，就干脆将孙子户口迁来，直接买在孙子名下。若直接凭公房出售合同认定孙子因按公房出售政策购买了产权房，而认定孙子他处于有房，实则套用法条造成不公。本例中的孙子其实是爷爷享受了利益，进行处分，转赠送了孙子。倘若买在爷爷名下，然后再来个赠与合同过户，这种流程最能提现当事人的意图，但是为了手续方便和节省人力物力，就干脆直接找来孙子办理，一步到位，容易给人造成极大的错觉。

问题七、其他若干问题的思考

在实践中还有其他很多的问题，比如：已经迁出户籍的公房的原始受配人的拆迁利益；在公房已经资产属性愈来愈明显的情况下，因继受取得的公房拆迁权利分割问题；因公房进行出售而变为私房后，其历史上曾是使用人的原权利人与新产权人之间的分割矛盾问题；知青回沪后其对接受房屋的权利问题；对于公房使用权能否通过约定而丧失和让渡及能否通过合同约定来预先转让可能享有的拆迁利益，这些都是值得我们这些实务者思考和解决的问题。

作者：周运柱

单位：上海明伦律师事务所 副主任律师

学历：中国政法大学硕士

地址：上海徐汇区漕溪北路88号2305室

电子邮箱：shanghaizyz@126.com

电话：15801868680

[1] 《关于房产案件若干争议问题的处理意见》，上海高院民一庭 [2015]14号

[2] 刘琪琪：《法定价值冲突及解决方法》，载《法制与社会》2016年第7期（下）

[3] 上海市长宁区人民法院：（2015）长民三民初字第934号民事判决书

[4]杨怡霖：《公房使用权交易的若干问题》，载《法治论丛》2005年第20卷第2期

[5] 上海市第二中级人民法院：（2015）沪二中民二（民）终字第2730号